State Liability/Frankovich

مسئولية الدولة[1]

STATE LIABILITY

Francovich v Italy (1991)

مقدمة

تعد هذه الدعوى الشهيرة من المراجع الاساسية فى اطار قانون الجماعة/الاتحاد فيما يخص موضوع مسئولية دولة عضو فى تحمل تعويضات عن خسائر واضرار ناتجة عن انتهاكها واخلالها بقوانين للجماعة. والدعوى فى الاساس هى دعوى مجمعة لنزاعين متطابقين فى ايطاليا عام 1991 و تعرف باسم فرانكوفيتش وآخرين ضد الحكومة الايطالية، و قد بلغ من شهرة الدعوى وطرفها الاساسى ان المبدأ الذى اقرته المحكمة فى حكمها اصبح معروفا باسم " مبدأ فرانكوفيتش".

موضوع الدعوى

1- كان قد صدر توجيه للجماعة عام 1980 حول التقريب بين قوانين الدول الاعضاء فيما يخص حماية العاملين فى حالة افلاس صاحب العمل[2] الغرض منه توفير حد ادنى من الحماية لهم فى تلك الحالات. ومن المعروف انه وفقا لقانون الجماعة الاقتصادية الاوروبية المادة 189 الفقرة 3 (حاليا المادة 288 معاهدة  نظام عمل الاتحاد الاوروبى الفقرة 3)  فان "التوجيه"  (Directive ) هو فئة من القوانين تكون ملزمة على كل الدول الاعضاء المخاطبة به فيما يخص الهدف المطلوب تحقيقه ولكنه يترك للسلطات الوطنية اختيار الشكل والاساليب، ويتم تحديد فترة زمنية محددة لكى تتخذ الدول الاعضاء فى غضونها الاجراءات والتشريعات اللازمة لتحقق هدف التوجيه، وفيما يخص التوجيه المعنى هنا كانت تلك الفترة تنتهى فى 23 اكتوبر 1983.

2-الحكومة الايطالية كانت قد تخلفت عن اتخاذ هذه الخطوات الاخيرة لاستيعاب التوجيه وحركت المفوضية دعوى ضد الحكومة الايطالية عام 1987 فى محكمة العدل لكى تصدر بيان بان الحكومة الايطالية مع عدم اتخاذها لتلك الخطوات فانها تكون قد اخلت بتنفيذ التزاماتها وفق قانون الجماعة، وقد اصدرت المحكمة بالفعل البيان المطلوب من المفوضية فى 2 فبراير 1989[3].

3- كان المدعو Andrea Francovich يعمل  فى احدى الشركات التى توقفت عن سداد راتبه لعدة اشهر وصدر حكم من محكمة ايطالية لصالحة والزام الشركة بسداد تلك المتأخرات (6 مليون ليرة ) ولكن لدى تحرك سلطات تنفيذ الاحكام اتضح عدم توافر ارصدة للشركة، وعليه حرك فرانكوفيتش دعوى اخرى لمطالبة الحكومة الايطالية بسداد هذا المبلغ استنادا على احكام توجيه الجماعة الاوروبية. و فى نزاع اخر قامت السيدة Danila Bonifaci و 33 آخرين بتحريك دعوى فى محكمة ايطالية ضد شركة كانوا يعملون بها اعلنت افلاسها عام 1985 وهى مديونة لهم بمبلغ قيمته 253 مليون ليرة وبعد فشلهم فى الحصول على مستحقاتهم لاكثر من 5 سنوات حركوا دعوى ضد الحكومة الايطالية مدعين بالتزامها بتطبيق توجيه الجماعة المعنى.

4- استقر الامر فى النهاية على قيام محكمتين ايطاليتين باحالة دعوتين الى محكمة العدل لحكم تمهيدى وقامت الاخيرة بضم الدعوتين فى دعوى واحدة لتطابقهما وانصبت طلبات المحكمتين على الاستفسارات حول تفسير المادة 189 الفقرة 3 من معاهدة الجماعة الاقتصادية الاوروبية وتفسير التوجيه المعنى فى هذا النزاع، وذلك لتوضيح ان كان و وفق منظومة قانون الجماعة، يحق لشخص عادى يكون قد تضرر بسبب فشل دولة عضو فى تنفيذ التوجيه المعنى- فشل تم اقراره بحكم من محكمة العدل – مطالبة الدولة ذاتها بتفعيل تلك الاحكام من التوجيه التى تتصف بدقة كافية وغير مشروطة، من خلال الاستناد مباشرة على قانون الجماعة فى مواجهة الدولة المقصرة من اجل الحصول على الضمانات التى كانت الدولة ذاتها من المفترض ان توفرها، وفى كل الاحوال المطالبة بتعويض عن الخسارة والضرر التى لحقت به ارتباطا بتلك الاحكام.

رد المحكمة على استفسارات المحكمة الايطالية وقرارها:

اشارت الى ان الاستفسارات تتمحور حول جانبين، اولهما حول التأثير المباشر لاحكام التوجيه المعنى فيما يخص انشاء حقوق للعاملين، وثانيهما حول وجود من عدمه فى قانون الجماعة مبدأ مسئولية الدول الاعضاء عن اضرار ناتجة عن انتهاكها لقانون الجماعة.

اولا : التأثير المباشر لاحكام التوجيه التى تحدد حقوق العاملين

1-كما اكدت المحكمة بشكل مستمر ان دولة عضو تخلفت عن اتخاذ اجراءات تنفيذية مطلوبة من التوجيه خلال المدة الزمنية المحددة لا يمكنها، فى مواجهة الافراد، الاستناد على تقصيرها فى تنفيذ الالتزمات التى ينص عليها التوجيه. بالتالى فى كل مرة تبدو احكام توجيه، فيما يخص موضوعها غير مشروطة ومحددة بقدر كاف، فان تلك الاحكام يمكن، فى غياب اجراءات تنفيذية متخذة خلال المدة المحددة، الاستناد عليها فى مواجهة اية احكام وطنية غير متسقة مع التوجيه، او ان تكون الاحكام منشئة بوضوح  لحقوق يستطيع الفرد المطالبة بها فى مواجهة الدولة.

2-بالتالى يجب النظر عما اذا كانت احكام التوجيه المعنى التى تحدد حقوق للعاملين غير مشروطة ودقيقة بالقدر الكاف، وهو ما يتطلب ثلاثة عناصر هى ان تكون الاحكام قادرة على تحديد الاطراف المستحقة للضمانات، مضمون الضمانات، الطرف المسئول عن توفير الضمانات. وبمراجعة هذه الاحكام يتضح توافر العنصرين الاول والثانى ووجود اشكالية فيما يخص العنصر الثالث وهو الطرف المسئول عن توفير الضمانات، و تحديدا فى النزاع الحالى هل بالاستناد على احكام التوجيه يمكن القول ان هذا الطرف هو الدولة على اعتبار انها  لم تتخذ الاجراءات التنفيذية اللازمة لاستيعاب التوجيه خلال المدة المحددة.

3- احكام التوجيه نصت على ان الدول الاعضاء سوف تتولى وضع قواعد تفصيلية لانشاء مؤسسات لتوفير الضمانات للعاملين فى حالات افلاس اصحاب العمل ومن ذلك آليات التمويل والتشغيل مع الالتزام بالحفاظ على استقلالية هذه المؤسسات واستبعاد رؤوس اموالها عن اجراءات الافلاس، وهذا لا يكفى للقول بشكل قاطع استنادا على احكام التوجيه بان الدولة هى المسئولة فى النهاية عن التعويضات لمجرد عدم استيعابها للتوجيه لان هذه المسئولية من حيث المبدأ تقع على تلك المؤسسات.

4- مما سبق قررت المحكمة فى هذا الصدد انه  وبالرغم من ان احكام التوجيه المعنى دقيقة بقدر كاف وغير مشروطة فيما يتعلق بتحديد الطرف المستحق للضمانات وفيما يخص مضمون الضمانات، فان هذه العناصر غير كافية لتمكين الافراد من الاستناد عليها امام محكمة وطنية. هذه الاحكام لا تحدد الطرف المسئول عن توفير الضمانات، والدولة لا يمكن اعتبار انها المسئولة استنادا فقط على انها تخلفت عن اتخاذ اجراءات استيعاب التوجيه خلال المدة المحددة.

ثانيا: مسئولية الدول عن اضرار ناتجة عن انتهاكها لالتزاماتها وفق قانون الجماعة

فى تناولها لهذا البعد استعرضت المحكمة الجانبين التاليين: المنظومة العامة للمعاهدة، والمبادئ الاساسية للمنظومة.

     اولا: المنظومة العامة للمعاهده ووجود مبدأ عام حول مسئولية الدولة من عدمه

1- يجب الاخذ فى الاعتبار من البداية ان معاهدة الجماعة الاقتصادية الاوروبية انشأت منظومة قانونية خاصة بها، وهى مدمجة فى النظم القانونية للدول الاعضاء و يكون على محاكم هذه الدول التزاما بتطبيقها. شخوص تلك المنظومة القانونية ليست الدول فقط وانما ايضا مواطنوها. قانون الجماعة، وكما يلقى اعباء على المواطنين، فانه يستهدف ايضا منحهم حقوق تصبح جزء من ارثهم القانونى. تلك الحقوق تنشأ ليس فقط حين تمنح صراحة من المعاهدة وانما ايضا بالرجوع الى الالتزامات التى تفرضها المعاهدة بشكل محدد بوضوح على الافراد و الدول الاعضاء ومؤسسات الجماعة ( حكم فان جيند 1963 وكوستا اينيل 1964)[4]. اضافة الى ذلك فقد تم التأكيد بشكل مستمر ان المحاكم الوطنية ملزمة بضمان الفاعلية الكاملة لقواعد قانون الجماعة وعليها حماية الحقوق التى يمنحها هذا القانون للافراد     (  حكم سيمنتال)[5].

2-الفاعلية الكاملة لقانون الجماعة تكون قد عطلت وحماية الحقوق تراجعت اذا ما كان الافراد غير قادرين على الحصول على تعويض حين يتم الاعتداء على حقوقهم من خلال انتهاك لقانون الجماعة يمكن ان تكون الدولة مسئولة عنه. وامكانية الحصول على تعويض من الدولة العضو لا غنى عنه بشكل خاص حين، كما هى الحالة هنا، الفاعلية الكاملة لقواعد قانون الجماعة ترتبط بعمل مسبق من جانب الدولة وحين، بالتالى، فى غياب مثل هذا العمل، الافراد لا يستطيعون الادعاء امام المحاكم الوطنية بالحقوق الممنوحة لهم من قانون الجماعة.

3- سند اخر لالتزام الدولة بالتعويض عن الاضرار يوجد فى المادة 5 من المعاهدة، التى تقول ان الدول الاعضاء مطالبة باتخاذ كل الاجراءات المناسبة، سواء خاصة او عامة، لضمان تنفيذ التزاماتها وفق قانون الجماعة، ويكون من هذه الاجراءات بالتالى ابطال التبعات غير القانونية لانتهاك قانون الجماعة.

4- يستتبع كل ذلك ان المبدأ القائل بان الدولة مسئولة عن الخسارة والضرر التى يتعرض لها الافراد نتييجة انتهاك قانون الجماعة تكون الدولة مسئولة عنه هو مبدأ جوهرى فى منظومة المعاهدة.

     ثانيا: المبادئ الاساسية التى على اساسها ينشأ حق فى التعويض

1- بالرغم من ان مسئولية الدول فى التعويض محددة فى قانون الجماعة، فان الشروط التى فى اطارها تلك المسئولية تنشأ حقوق فى التعويض تتوقف على طبيعة انتهاك القانون الذى تسبب فى وقوع خسارة او ضرر. حين وفى مثل هذه الحالة هنا دولة عضو تفشل فى تنفيذ التزام اتخاذ كل الاجراءات اللازمة لتحقيق النتيجة المطلوبة من التوجيه، فان الفاعلية الكاملة لذلك القانون تتطلب ان يكون هناك حق فى التعويض شريطة توافر ثلاثة شروط:

·        ان تكون النتيجة المطلوب تحقيقها من التوجيه يترتب عليها منح حقوق للافراد.

·        ان يكون من الممكن تحديد مضمون تلك الحقوق استنادا على احكام التوجيه.

·        وجود علاقة سببية بين انتهاك القانون والخسارة والضرر الواقع.

هذه الشروط كافية لانشاء حق للافراد فى الحصول على تعويض، حق يتأسس ويستند مباشرة على قانون الجماعة.

2- فيما يخص النزاع محل هذا العرض فان انتهاك قانون الجماعة من خلال فشل الدولة فى تنفيذ التوجيه فى المدة المحددة مؤكد بحكم سابق صادر ضد ايطاليا فى ذات الموضوع من محكمة العدل.  النتيجة المطلوب تحقيقها من التوجيه يترتب عليها منح العاملين حق فى تعويض عن الاجور غير المسددة لهم ومضمون هذا الحق يمكن تحديده.

دور المحاكم الوطنية

اشارت محكمة العدل ايضا الى الدور الهام الذى تلعبه المحاكم الوطنية فى مثل هذه الحالة نظرا لانه و

فى غياب تشريع للجماعة حول المسئولية القانونية والتعويضات، فيتم ووفق قواعد القانون الوطنى فى هذا الصدد اتخاذ القرار الخاص بتحمل الدولة مسئولية التعويض عن تبعات الخسارة والضرر الواقع. مع ذلك اكدت المحكمة ايضا على ان الشروط المادية والاجرائية التى يضعها القانون الوطنى للدول الاعضاء لا يجب ان تكون اضعف من حيث مزاياها فيما يخص التعويض بسبب الاخلال بقانون للجماعة عن تلك الخاصة باخلال مماثل بقوانين محلية و لا بد اللا تكون مصاغة بشكل يجعل من المستحيل عمليا او فى غاية الصعوبة الحصول على التعويض.

.

[1] - Joined cases C-6/90 and C-9/90, Judgment of the Court of 19 November 1991.

 Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others v Italian Republic. 

[2]  Insolvency Protection Directive 80/987 (now 2008/94/EC) EU Council Directive 80/987/EEC of 20 October 1980 on the approximation of the laws of the Member States relating to the protection of employees in the event of the insolvency of the employer .

[3] Case 22/87 Commission v Italy ([1989] ECR 143).

[4] -Judgment of the Court of 5 February 1963. NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration.Reference for a preliminary ruling: Tariefcommissie - Netherlands. Case 26-62.

-Judgment of the Court of 15 July 1964. Flaminio Costa v E.N.E.L.Reference for a preliminary ruling: Giudice conciliatore di Milano - Italy. Case 6-64.

[5] Judgment of the Court of 9 March 1978. Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal SpA. Reference for a preliminary ruling: Pretura di Susa - Italy. Case 106/77.