Problematics of EU Asylum Laws in Italy

اشكاليات قوانين اللجوء الاوروبية فى ايطاليا (2)

Problematics of EU Asylum Laws in Italy

مقدمة

1-موضوعات الهجرة واللجوء، وكما سبق الاشارة فى عدة مناسبات تحظى باهتمام خاص على المستوى الاوروبى رسميا واعلاميا و تم تناول الموضوع فى مناسبتين فى هذا الموقع تحت العناوين التالية:

أ-اشكاليات قوانين اللجوء الاوروبية فى ايطاليا[1]: حيث تم عرض مصاعب تطبيق قانون الاتحاد الاوروبى المعنى بالحماية الدولية وما وقع من تضارب بين الاجهزة القضائية فى تفسير ذلك القانون وقيام عدة محاكم ايطالية باحالة دعاوى الى محكمة العدل للاتحاد الاوروبى لطلب تفسير بعض جوانب حكم تلك المحكمة الصادر فى 4 /10/2024، وقد بلغ عدد تلك الدعاوى  14 حتى نهاية يناير 2025، منها محكمة فلورينسا ( 4 يونيو 2024)، بولونيا (29 اكتوبر 2024)، روما ( 4 و 5 نوفمبر 2024)، باليرمو ( 5 نوفمبر 2024 )، و روما مرة اخرى ( 13 نوفمبر 2024).

وذلك اضافة الى قيام محكمة روما فى نهاية شهر يوليو 2024 باحالة دعوى الى محكمة النقض الايطالية لطلب تفسير حول منظومة "الدول الآمنة" وبشكل خاص مدى وجوبية التزام القاضى بقائمة "دول المنشأ الآمنة" الصادرة من الحكومة ومدى تمتعه بصلاحية تقدير صحة تصنيف الحكومة لدولة ما كدولة منشأ آمنة. كما قامت ذات المحكمة فى 18 اكتوبر 2024 برفض اقرار و التصديق على المراسيم الحكومية باحتجاز مهاجرين وعدم اعتراف المحكمة بصفة "دولة منشأ آمنة" صادرة من الحكومة فيما يخص بعض الدول.

ب- محكمة العدل للاتحاد الاوروبى / سياسة اللجوء [2]، حيث اصدرت تلك المحكمة حكما اصبح المرجع الرئيسى لكافة المحاكم الاوروبية حول الموضوع  فى 4/10/2024 [3] تضمن ثلاث نقاط رئيسية:

·        ان مجرد لجوء دولة ثالثة الى تفعيل المادة 15 من معاهدة حماية حقوق الانسان والحريات الاساسية، الموقعة فى روما فى 4 نوفمبر 1950،  للتمتع بالاعفاء من التزامات معينة تنص عليها المعاهدة ، لا يترتب عليه بالضرورة عدم قابلية تصنيفها "دولة منشأ آمنة"، ومع ذلك فان السلطات المعنية للدولة العضو التى وضعت ذلك التصنيف عليها التأكد من عدم اثارة تطبيق هذا الحق (المادة 15 عاليه) لاية شكوك حول ذلك التصنيف.

·        حظر تصنيف دولة ثالثة "دولة منشأ آمنة" حين تكون اجزاء معينة من اراضيها غير مستوفاة للشروط المادية لذلك التصنيف.

·        لدى نظر المحكمة دعوى ضد قرار رفض طلب حماية دولية استنادا على ان الدولة التى ينتمى اليها صاحب الطلب مصنفة "دولة منشأ آمنة" يكون على المحكمة مراجعة ما يتوافر لديها من معلومات قد تدل على الفشل فى مراعاة الظروف المادية لذلك التصنيف.

2- تتركز الاشكاليات التى اثارتها المحاكم الايطالية حول جانبين اساسسين:

·        ان حكم محكمة العدل الاوروبية فى 4 اكتوبر 2024 حظر تصنيف دولة " دولة منشأ آمنة" حين تكون اجزاء من اراضيها غير مستوفاة للشروط المادية لذلك التصنيف، فهل من الممكن تفسير هذه النقطة بان الحظر يسرى ايضا ان كانت "فئات معينة" من المواطنين ( وليس اجزاء معينة من اراضى الدولة) لا تتمتع بالحماية المطلوبة؟  وقد حدث تضارب فى التفسير هنا بين المحاكم الايطالية فى حين تمسكت الحكومة الايطالية ان حكم المحكمة الاوروبية لم يتعرض سوى الى "اجزاء معينة" من الدولة وليس "فئات معينة" من المواطنين.

·        دور القاضى المنوط به النظر فى طلبات الطعن على قرارات الحكومات رفض طلبات لجوء و احتجاز مواطنين وترحيلهم الى دولهم باعتبارهم قادمين من " دولة منشأ آمنة" وفق تصنيف الحكومة، وهل من صلاحيات القضاة عدم الاخذ بالتصنيف الحكومى و بالتالى ابطال قرارات الاحتجاز والترحيل؟ 

قرار جديد من محكمة استئناف روما فى نهاية يناير 2025[4]

1- فى ظل هذه التطورات اصدرت محكمة استئناف روما يوم 31 يناير 2025 قرارا بتعليق دعوى اقرار والتصديق على صحة الاجراء الحكومى باحتجاز 43 مواطنا اجنبيا تم نقلهم الى مراكز احتجاز فى البانيا واحالة الدعوى الى محكمة العدل للاتحاد الاوروبى اعمالا بالمادة 267 معاهدة نظام عمل الاتحاد و طلب تفسير بعض جوانب القانون الاوروبى فى هذا الشأن. وجدير بالذكر ان ذلك يعد ثالث قرار قضائى برفض التصديق على اجراءت وقرارات حكومية باحتجاز طالبى لجوء وكان القرارين الاخرين قد صدرا فى 18 اكتوبر و 11 نوفمبر 2024.

2- كانت هذه المحكمة قد تولت النظر فى طعن هؤلاء المواطنين الاجانب وهم من اصاحب طلبات اللجوء على قرارات الحكومة برفضها والتى اتخذت استنادا على كونهم مواطنين لدول تعد "دول منشأ آمنة". وجدير بالذكر انه وفق القانون الايطالى السارى فان مثل هؤلاء المواطنين يتم اولا اتخاذ بقرار بشأنهم من قبل اللجنة الاقليمية المختصة والتى تخضعهم الى" آلية الحدود المستعجلة " ويصدر بشأنهم قرار من النيابة باحتجازم فى نقاط حدود او عبور ايطالية محددة، ومنها مركزين فى البانيا هما جادير و

 وشينجين (Shengjin ،  Gjader ) تم وفق بروتوكول بين ايطاليا والبانيا معادلتهما ومساواتهما بنقاط الحدود والعبور الايطالية و اخضاعهما بالكامل للولاية القضائية الايطالية وبالتالى امكانية احتجاز اصحاب طلبات اللجوء بهما تمهيدا لترحيلهم الى دولهم لدى رفض طلباتهم.

3- واضح تماما مما سبق ان التعامل مع حالات المواطنين الاجانب المتقدمين بطلبات اللجوء يبدأ بتحديد دولة المواطن المعنى وتصنيفها "دولة منشأ آمنة" من عدمه اضافة الى صلاحيات القضاة لدى نظر طعون هؤلاء المواطنين على قرارات احتجازهم وترحيلهم. ولدى احالة محكمة روما دعوى الى محكمة النقض الايطالية لتوضيح هاتين النقطتين اصدرت الاخيرة فى 29 ديسمبر 2024 حكما تضمن ما يلى:

·        ان القاضى الموكل اليه النظر فى هذه الموضوعات لا يمكنه ان يحل محل الحكومة فى تحديد تصنيف دول " دول منشأ آمنة" من عدمه و لكن القاضى يتمتع بصلاحية وواجب التأكد، دائما استنادا على مصادر مؤسسية، من توافر الشروط المطلوبة من القانون الاوروبى لتصنيف دولة باعتبارها "دولة منشأ آمنة" و كذلك صلاحية عدم تطبيق او الالتزام بقائمة "دول المنشأ الآمنة" التى وضعتعا الحكومة حين يتعارض التصنيف مع المعايير المؤهلة لذلك وفق القوانين الاوروبية.

·         لم تتبنى المحكمة بشكل قاطع موقفا محددا فيما يخص امكانية قيام الدول بتصنيف دول ثالثة "دولة منشأ آمنة" فى ظل وجود استثناءات تخص بعض الفئات من المواطنين لا يتمتعون بالمظلة الامنية المفترض توافرها من اجل ذلك التصنيف. و قد قررت محكمة النقض فى 30 ديسمبر 2024 تأجيل النظر فى هذا الجانب من الموضوع الى موعد لاحق ( لم تحدده) فى اشارة الى انتظارها حكم محكمة العدل للاتحاد الاوروبى ردا على نفس هذا الاستفسار والذى تم طرحه على المحكمة الاوروبية عبر سلسلة الاحالات التى وردت اليها من المحاكم الايطالية ولم تصدر بشأنها بعد اية احكام.

تناول محكمة استئناف روما للدعوى الاخيرة فى نهاية يناير 2025

1- موضوع الدعوى هو طعن مواطن من بنجلاديش كان من بين المجموعة المحتجزة على قرارات الحكومة الايطالية باحتجازه فى مركز جادير فى البانيا وقرار رئيس اللجنة الاقليمية المعنية باخضاع طلب اللجوء المقدم منه الى "آلية الحدود المستعجلة"، و قد احالت الحكومة الدعوى الى محكمة الاستئناف للتصديق على اجراءات الاحتجاز وقرار تفعيل آلية الحدود المستعجلة.

2- سرد صاحب الطلب وقائع ما تعرض له فى ليبيا  قبل احتجازه من السلطات الايطالية من معاناة شديدة وعلقت المحكم ان هذه الخلفية تفتح الباب امام ادراج  المذكور ضمن افراد قد تعرضوا الى اشكال متعددة من العنف سواء النفسى او البدنى والتعامل معه وفق القوانين الدولية والوطنية التى تختص بمثل هذه الحالات وان كان من الصعب التحقق من تلك الوقائع فى اطار هذه الدعوى لضيق الوقت المتاح امام المحكمة والذى تحدده قواعد الآلية المستعجلة وانما يمكن اتمام ذلك فى دعوى عادية لنظر طلب اللجوء.

3- اشارت المحكمة ان تعامل السلطات الايطالية مع الحالة استند على النقاط التالية فيما يخص مشروعية تطبيق "آلية الحدود المستعجلة":

·        ان المعنى قادم من بنجلاديش وهى مصنفة "دولة منشأ آمنة" وفق قرار الحكومة الايطالية.

·        ان ذلك يترتب عليه تطبيق "آلية الحدود المستعجلة" لنظر طلب اللجوء.

·        ان المعنى تم التقاطه من مياه دولية بواسطة سفن ايطالية ( احد شروط تطبيق الآلية المستعجلة واحتجاز المعنيين فى البانيا).

·         ان تطبيق الآلية المستعجلة ترتب عليه تخفيض والحد من حقوق صاحب الطلب، بغض النظر عن ظروفه الشخصية.

4- برجوع المحكمة الى حكم المحكمة الاوروبية فى 4 اكتوبر 2024 فانها تأخذ فى اعتبارها ما يلى:

·        ان الحكم حظر تصنيف دولة ثالثة "دولة منشا آمنة" طالما كانت اجزاء محددة من اراضى الدولة لا تستوفى متطلبات هذا التصنيف.

·         ان الحكم تضمن الواجب المحدد للقاضى و بحكم منصبه التأكد، من خلال جمع ودراسة المعلومات التى توفرها المؤسسات الحكومية و المنظمات الدولية المعنية، من احتمال وجود مخالفة للشروط المادية لتصنيف دولة باعتبارها آمنة.

·        ان ذلك الحكم لم يتعرض باى شكل من الاشكال الى قيام القاضى باية مراجعات حول وجود حالات استثناء فى تلك الدولة تخص فئات معينة من المواطنين غير متمتعة بمظلة الامان المفترض توافرها فى الدول الآمنة، وهو وضع قائم فى بنجلاديش.

5- ان المحكمة واخذا فى الاعتبار كل ما سبق اضافة الى التناقض التفسيرى فى المنظومة القضائية الايطالية فيما يخص القوانين الاوروبية المعنية وكذلك ما يخص العلاقة بين قانون الاتحاد والقانون الوطنى وتحديد اسبقية مصادر القانون، وكلها عوامل  تنعكس بشكل مباشر على الدعوى المعروضة حاليا امام المحكمة، فانها ترى ضرورة و بغرض التطبيق الموحد لقوانين الاتحاد، احالة الدعوى الى محكمة العدل للاتحاد الاوروبى لوضع تفسير للنقاط محل الاختلاف.

اسباب احالة الدعوى الى محكمة العدل للاتحاد الاوروبى

1- تم احتجاز اصحاب الطعون (عددهم 43)  بناء على "آلية حدود مستعجلة" و تفعيل هذه الآلية يترتب عليه تقليص جذرى فيما يخص زمن التعامل مع الحالة والفترات الزمنية المتاحة للطعن على قرارات اللجنة الاقليمية المعنية برفض طلبات اللجوء، وفى حالة دعوى استئناف عاجلة يتم تعليق حق صاحب الطلب فى البقاء على الاراضى الايطالية خلال نظر الدعوى. يذكر ان الآلية المستعجلة تمنح الادارة حق احتجاز الاجنبى فى اماكن محددة فى مناطف الحدود او العبور التى تحددها وزارة الداخلية خلال تطبيق الآلية و ان يكون الاحتجاز بحد اقصى 4 اسابيع، وفى نفس الوقت ضرورة اخطار السلطات القضائية بقرار النيابة بحجز المعنى خلال 48 ساعة ويكون امام هذه السلطات 48 ساعة ايضا للتصديق على هذا القرار.

2- من شروط احتجاز طالبى لجوء فى المركزين المقامين من الحكومة الايطالية فى البانيا وفق البروتوكول الموقع بين البلدين ان تكون عملية التقاط المعنيين قد تمت فى مياه دولية وبواسطة سفن ايطالية. بالتوازى ولتطبيق "الآلية المستعجلة" هناك ضرورة توافر احد الشرطين التاليين:

·        طلب حماية دولية يتم تقديمه مباشرة على الحدود او مناطق العبور بعد توقيف المعنى اثر تهربه او محاولة التهرب من الاجراءات او التفتيش اللازمين فى تلك النقاط.

·        طلب حماية دولية مقدم مباشرة على الحدود او مناطق العبور من مواطن قادم من دولة مدرجة لدى الحكومة "دولة منشأ امنة".

3- مع ذلك يحب التأكد ان كانت وفى الحالة محل التناول تتوافر الشروط القانونية المسبقة التى دعت السلطات الى اختيار التعامل معها عبر آلية الحدود، استنادا الى كون دولة المعنى صاحب طلب اللجوء وهو من ضمن المجموعة المحتجزة مؤخرا (بنجلاديش) "دولة منشأ آمنة" وفق التصنيف الحكومى الايطالى. فى حالة عدم توافر الشروط المسبقة لتصنيف تلك الدولة على هذا النحو يصبح غير مقبول تفعيل الآلية المستعجلة و القيام باحتجاز المعنى وفق تلك الآلية.

4- السؤال المطروح هنا هو ان كان قانون الاتحاد، كما تم تفسيره من جانب محكمة الاتحاد الاوروبى فى الحكم المذكور الصادر فى 4 اكتوبر 2024 ، يتيح من عدمه تصنيف دولة " دولة منشأ آمنة" لدى غياب الظروف المادية لذلك التصنيف فيما يتعلق بفئات معينة من المواطنين.

5- بالرجوع الى الظروف الاجتماعية والسياسية وفق المعلومات المتاحة من مصادر رسمية حكومية يتضح ان الغطاء الامنى فى بنجلاديش لا يتوافر لكل فئات المواطنين، وبشكل خاص فى البطاقة التعريفية المعدة من الحكومة لتصنيف دول المنشأ الآمنة هناك فقرة تشير الى " وجود استثناءات فيما يخص اجزاء من اراضى الدول وبعض الفئات من المواطنين"، ويتم الاشارة هنا الى فئات لا تتوافر لها عناصر الامان فى بعض الدول، ومنها بنجلاديش، لفئات مثل المثليين والاقليات الدينية ومتهمين لاسباب سياسية وغير ذلك. والتزاما بواجب اتمام الدراسة المتكاملة والمحدثة لاوضاع الدول المعنية قامت المحكمة بالرجوع ايضا الى مصادر دولية متخصصة و التى تؤكد جميعها ما سبق فيما يخص بنجلاديش.

موضوع الاحالة ورأى المحكمة

1- الاستفسار التى تعتزم هذه المحكمة طرحه على محكمة الاتحاد عبر هذه الاحالة هو ان كان قانون الاتحاد يجب تفسيره بمعنى انه يحظر تصنيف دولة "دولة منشأ آمنة" طالما، وفى تلك الدولة، توجد فئة او فئات من المواطنين لا تتوافر بشأنهم الظروف المادية لذلك التصنيف.

2- رأى هذه المحكمة هو ان قانون الاتحاد لا يتيح تصنيف دولة "دولة منشأ آمنة" باستثناء بعض الفئات من المواطنين لذات الاسباب التى ارتكنت عليها المحكمة الاوروبية فيما يخص حظر تصنيف دولة "دولة منشأ آمنة" مع استثناء بعض اجزاء من اراضى الدولة. ورجعت المحكمة هن الى حكم المحكمة الاوروبية المذكور و ابدت الملاحظات التالية :

·        تضمن الحكم ان دولة يمكن تصنيفها "دولة منشأ آمنة" اذا ما امكن التأكيد على غياب و "بصفة عامة ومستمرة" عمليات اضطهاد او تعذيب او عقوبات ومعاملات غير انسانية ومهينة و اخطار تعود الى عنف عشوائى بسبب صدامات مسلحة داخلية او دولية. وترى هذه المحكمة ان عبارة "بصفة عامة ومستمرة" تستثنى بشكل واضح ان تكون عمليات الاضطهاد والتعذيب والعقوبات والمعاملات غير الانسانية والمهينة يمكن ان تتعلق ليس بافراد منفردين، وبشكل عرضى، وانما فئات من المواطنين، بسبب خصائص تجمعهم معا وتميزهم عن غيرهم.

·        اضافة الى ذلك يكون امرا غير متسق، فى ضوء المبادئ المعلنة من محكمة الاتحاد فى الحكم المذكور، افتراض انه من غير الممكن اعتبار دولة ما دولة آمنة حين تكون معايير الامان وحماية الحقوق غائبة عن جزء من اراضى الدولة وبالعكس تبنى موقف مختلف حين يكون ذلك الحد الادنى من المعايير غائبا لفئات من الافراد على كل اراضى الدولة، وهو وضع اكثر خطورة بكثير.

تعليق نظر الدعوى، وضع المحتجز، وصيغة الاحالة

1-قررت محكمة استئناف روما تعليق نظر الدعوى انتظارا لرأى محكمة العدل للاتحاد الاوروبى. فى نفس الوقت ونظرا لان هذا التعليق يترتب عليه استحالة التزام المحكمة بالمساحة الزمنية المحددة للتصديق على قرار الاحتجاز ( 48 ساعة) ، فقد قررت بالتالى الافراج عن المحتجز.

2- فى ضوء كل ما ورد فى العرض السابق فقد قررت محكمة استئناف روما احلة الدعوى الى محمكة العدل للاتحاد الاوروبى وطرح الاستفسار التالى:

هل قانون الاتحاد يمكن تفسيره على نحو انه يحظر تصنيف دولة ثالثة "دولة منشأ آمنة" طالما، و فى تلك الدولة، توجد فئة او اكثر من فئات المواطنين لا تتوافر بخصوصهم الظروف المادية لذلك التصنيف؟.

تعليق ختامى

1- كما سبق الاشارة فان موضوعات وقوانين الهجرة واللجوء تعد من الموضوعات بالغة الحساسية على الصعيد الاوروبى وفيما يخص ايطاليا بشكل خاص التى شهدت صدامات بين الاجهزة القضائية والحكومة وتعدد الاحكام القضائية بتعليق قرارات واجراءات حكومية فى هذا الصدد والتى كان اخرها تناول محكمة استئناف روما للموضوع وقرارها عدم التصديق على اجراءات وقرارات الحكومة و احالة الدعوى الى محكمة العدل للاتحاد الاوروبى لتنضم الى احالات سابقة من عدة محاكم ايطالية.

2- وفى اطار المشاحنات الداخلية حول الموضوع فقد صرحت رئيسة الوزراء الايطالية يوم 17 فبراير 2025 انه من الضرورى توافر الوضوح فيما يخص القوانين الخاصة بتصنيف الدول الآمنة وان تقوم محكمة العدل للاتحاد الاوروبى بوضع حد للمخاطر التى تهدد سياسات اعادة ترحيل المهاجرين ليس فقط فى ايطاليا وانما فى كل الدول الاعضاء، وانه من غير المقنع الاحتماء بمبدأ سمو واسبقية القانون الاوروبى فى مواجهة القانون الايطالى وان يتم الاستناد على ذلك لوقف تطبيق القانون الايطالى نظرا لان دول مثل المانيا تقوم بترحيل مواطنين الى افغانستان دون اية مشاكل ودون احكام من محاكم وطنية بتعارض ذلك مع القانون الاوروبى.

3- فى ضوء كل هذه التطورات تصبح المسألة الان فى ايدى محكمة العدل للاتحاد الاوروبى للفصل فى الموضوع و وضع التفسيرات النهائية الملزمة على كل الدول الاعضاء وهو المتوقع حدوثة خلال النصف الاول من عام 2025.

[1] -Problematics of EU Asylum Laws in Italy.

[2] EU Court of Justice/ Asylum policy

[3] -Case C‑406/22,Request for preliminary ruling under Article 267 TFEU from the Krajský soud v Brně (Regional Court, Brno, Czech Republic), made by decision of 20 June 2022, received at the Court on 20 June 2022.

[4] -CORTE DI APPELLO DI ROMA,  Sezione Persona, Famiglia, Minorenni e Protezione Internazionale N° 478/2025 R.G. Roma, 31 gennaio 2025.