Defence/Common Security and Defence Policy

اشكاليات السياسة الامنية والدفاعية المشتركة[1]

Defence/Common Security and Defence Policy

مقدمة

قدم الممثل الاعلى للاتحاد الاوروبى للشئون الخارجية والسياسة الامنية عرضا فى نهاية اكتوبر 2024 حول السياسة الامنية والدفاعية المشتركة مستعرضا الاوضاع الحالية التى يعمل فى اطارها الاتحاد والتى تحيط به من كل الجوانب وبعض الاشكاليات التى تواجه هذه السياسة.

البيئة الامنية المحيطة بالاتحاد الاوروبى

1- تدهورت الاوضاع الامنية بالقارة الاوروبية اعتبارا من 2022 ومن ردود افعال الاتحاد اعداد "البوصلة الاستراتجية للامن والدفاع" (Strategic Compass For Security and Defence) والاستعداد لطرح  كتاب ابيض حول الموضوع على اعتبار ان الرسالة الاساسية هنا هى ان "اوروبا فى خطر". وجد البعض ان البوصلة الاستراتيجية رد فعل مبالغ فيه لتراجع الاوضاع الامنية فى القارة ولكن الواقع، وفق التقرير، يقول عكس ذلك وانها لم تكن الرد القوى الحاسم المطلوب لان الاعتداء الروسى على اوكرانيا استمر، والبيئة الامنية لاوروبا استمرت فى التراجع نحو الاسوأ.

2- الحرب عادت فى الشرق الاوسط، الحرب الاقليمية تبدو قريبة، حرب شاملة بين اسرائيل وايران غير مستبعدة، تطورات خطيرة فى غزة ولبنان، والضربات قد تطال منشأت بترولية ونووية و كلها مؤشرات ان اوروبا فى خطر فعلى. يكفى النظر الى البيئة الامنية المحيطة باوروبا، من اوكرانيا الى القوقاز، الى الشرق الاوسط، السودان، الساحل، لنرى ان اوروبا محاطة بحزام من النار Arc of Fire من مضيق جبل طارق الى البلطيق، وذلك دون الاشارة الى التوترات فى بحر الصين الجنوبى، وهو ليس قريب منا بشكل مباشر، او البحر الاحمر، وهناك سفن حربية لدول اعضاء مشاركة فى بعثة الاتحاد الاوروبية فى البحر الاحمر.

3- روسيا تعيد استهداف الحبوب الاوكرانية وموضوع تصدير الحبوب من البحر الاسود اصبح مشكلة مرة اخرى، من هنا فان العدوان الروسى سوف يستمر فى تشكيل مصاعب للجميع فى العالم سواء بالنسبة للطاقة او الغذاء. و لو نظرنا الى الجانب الاخر من الاطلسى هناك مسألة الانخراط طويل الاجل للولايات المتحدة فى الامن الاوروبى وهو امر بدأت تثار حول استمراره الشكوك.

السياسة الامنية والدفاعية المشتركة

1- تراجع البيئة الامنية دفع بالسياسة الامنية والدفاعية المشتركة للاتحاد الى مقدمة اهتمامات الاتحاد و شهد التحرك الاوروبى خطوات هامة على رأسها:

·        ارسال سلاح الى اوكرانيا، وهى اول مرة فى تاريخ الاتحاد يقوم بارسال سلاح الى دولة فى حالة حرب.

·        اقتنعت الدول الاعضاء بعد تردد بامكانية استخدام صندوق السلام الاوروبي لهذا الغرض.

·        قدم الاتحاد42 مليار دولار لدعم الدفاع لاوكرانيا 6،6 منها من صندوق السلام الاوروبى وسيصل الدعم قريبا الى  45 مليار.

·        لو اضيف الى ذلك الاشكال الاخرى من الدعم مثل المساعدات الانسانية، الاقتصادية، المالية  فان الاجمالى يقترب من 110 مليار دولار.

2- دعم اوروبا لاوكرانيا سوف يدخل تاريخ تطور القدرات الدفاعية لاوروبا، انتقل الاتحاد من ارسال معدات خفيفة فى البداية الى طائرات ف 16مؤخرا. ولكن كل خطوة على الطريق تمت بعد شكوك متعددة، مناقشات مطولة وتردد كبير، تمت مناقشات كثيرة صاحبها تردد طويل قبل الموافقة على تزويد اوكرانيا بدبابات ليوبارد، ونفس الشيئ بالنسبة لنظام الدفاع الجوى باتريوت و الطائرات المقاتلة. السمة الرئيسية من جانب الاتحاد كانت البطئ مقابل الحاجة الى حركة سريعة.

الصناعات العسكرية

1-مفوض السوق الداخلى قام بجهد رائع لرفع القدرة الانتاجية فى الاتحاد لانتاج الذخيرة، و فى عام واحد تم مضاعفة انتاج الذخيرة وان لم يتحقق بعد الهدف الخاص بامداد اوكرنيا بكميات كافية. وعلى اوروبا القيام بجهد مماثل فى مجالات اخرى من الصناعات العسكرية، والاشكالية هنا ان موضوع رفع القدرة الانتاجية ان كان هاما للغاية فان الجانب الاخر للمعادلة هو وجود طلب على هذا الانتاج وان تتقدم الحكومات بطلبات مستدامة من المصانع الاوروبية لتوفير احتياجاتها حتى ترفع هذه المصانع من قدراتها الانتاجية.

2- الحكومات هى المشترى الوحيد للمنتجات العسكرية ويترك لها تحديد الاولويات والتمويل ولكن كل دولة عضو بمفردها سوقها المحلى صغير نسبيا وبالتالى هناك تفكك كبير والاتحاد ليس دولة وانما هناك 17 دولة و27 جيش و27 منظومة صناعات عسكرية. تم منذ عدة اعوام تحديد هدف لمشتريات تعاونية عسكرية للدول الاعضاء هو 35%، ولكن ذلك لم يتحقق وهو الان 18% فقط، 18 % فقط من المشتريات العسكرية الاوروبية يتم بشكل تعاونى. وقد وصف ماريو دراجى وضع الصناعت العسكرية الاوروبية بانها تعيش فى حلقة مفرغة، فبدون طلب كلى ( Aggregate Demand  )  فان هذه الصناعات لا يمكنها الاستفادة من مزايا الاقتصاديات الكبيرة. وهذه الصناعات معدل ابتكاراتها واستثماراتها ضعيف. الاوروبيون معا يستثمرون فى الابتكارات، الابحاث، والتطوير فى مجال الصناعت العسكرية عشرة اضعاف اقل من الولايات المتحدة.

3- شاهدنا 30% زيادة فى  حجم الاستثمارات فى المعدات الدفاعية لتصل الى 67 مليار يورو العام الماضى، هذا يعنى انه تم زيادة الانفاق بنسبة 30% من اجل رفع القدرات العسكرية. ولكن يجب مراعاة ان النفقات العسكرية تشمل المرتبات والمعاشات وما شابه ورفع هذه النفقات لا يعنى رفع القدرات العسكرية التى تصنع الفارق. كما يلاحظ ان هذه الزيادة بنسبة 30% تم انفاق 80% منها خارج الاتحاد الاوروبى. الاشكالية بالتالى هى كيفية التمكن من زيادة الاستثمارات فى مجال الدفاع مع ضمان توجيه الطلب الى اسواق الاتحاد الاوروبى والتركيز على رفع القدرات العسكرسة الفعلية.

4- الخروج من الدائرة المغلقة يتطلب القيام بعدة اعمال معا مثل توفير دعم عسكرى لاوكرانيا على المستوى المناسب- وهو ليس الحال حاليا، تجديد مخزون الجيوش الاوروبية، زيادة القدرات الدفاعية، الاقلال من التبعية المفرطة، التجديد لاعداد قدرات دفاعية تصلح للمستقبل، عدم انتاج الاسلحة التى تم تصورها فى سنوات سابقة، وانما البدأ فى تصور والتخطيط للاسلحة التى يجب انتاجها غدا، لان الحرب غدا ستدار باسلحة الغد وليس اسلحة الامس.

5- لتحقيق ذلك هناك حاجة لتنسيق افضل بالنسبة لجانب الطلب وجانب العرض فى السوق، ويجب ان تكون هناك رؤية واضحة حول من يقوم بماذا، و الى ان يتم تعديل المعاهدات فان التحدى الاكبر فى السنوات القادمة سوف يكون كيفية كسر المحظورات دون كسر القانون، كسر المحظورات داخل حدود  المعاهدات القائمة. يجب على اوروبا ان تقوم بما قامت به فى الحرب على كوفيد 19. وجدت داخل المعاهدات طريقة للذهاب الى الاسواق المالية وطلب 700 مليار يورو لتمويل محاربة الفيروس. قامت  بذلك لانه كان من الواضح ان الفيروس كان تهديدا وجوديا. لو تعاملت مع العدوان الروسى على اوكرانيا باعتباره تهديدا وجوديا لاختلف الوضع.

السياسة الصناعية، السياسة الدفاعية، التمويل

1-الاتحاد على اعتاب مناقشات مطولة حول كيفية تمويل تطوير القدرات العسكرية، و الخط الفاصل بين الصناعات الدفاعية والسياسة الدفاعية. السياسة الصناعية فى مجال الدفاع تلعب فيها المفوضية دور اساسى لان عليها واجب، وفق المعاهدات، فى دعم السياسة الصناعية، ومنها الصناعات الدفاعية. اما السياسة الدفاعية فتختص بها الدول الاعضاء.

2- على سبيل المثال الدرع  الدفاعى الجوى الاوروبى المقترح- هل هو مشروع يدخل فى اطار السياسة الصناعية (المفوضية) ام السياسة الدفاعية (الدول الاعضاء). من يتولى وضع مخطط وتصور لهذا الدرع  ومن يتولى ادارته، من المؤكد ان الرأى الغالب هو ان الجيوش هى وحدها القادرة على القيام بهذه الاعمال. بالتالى فان الدول الاعضاء هى من يجب ان يتولى هذه الامور، ومن الطبيعى ستكون هناك تفريعات تخص الصناعات الدفاعية – وبالتالى المفوضية والاتحاد.

3-لا بديل عن الحكومات ولذلك فان السبيل الوحيد هو  العمل فى الاطار بين-الحكومى، "التعاون الهيكلى الدائم"  يمكن ان يكون مثالا لاطار يتم بداخله تطوير مثل هذا المشروع .لا يجب انشاء هياكل جديدة واغفال ما لدى الاتحاد، هناك "الوكالة الاوروبية للدفاع"، دورها يجب توسيعه لتطوير مزيد وافضل لمشروعات ابحاث دفاعية، لكى تتولى الوكالة جمع الطلب الكلى وتنسيق المشتريات المشتركة، كما تقول المعاهدات حول مهمة الوكالة.

4- التمويل: هناك تقديرات بحاجة الاتحاد لنحو 500 مليار يورو خلال العقد القادم لهذا القطاع، اى 50 مليار سنويا، و يصعب تصور الانتظار لنهاية الاطار المالى متعدد السنوات الحالى فى 2028 لتوفير النفقات المطلوبة بل يجب اتباع الاسلوب الذى تبنته اوروبا للتعامل مع كوفيد 19 عام 2020 و اصدار سندات ديون اوروبية.

5- الدول سوف تطرح فى هذا الحوار موضوع الغرض الاساسى من التمويل، والرد المنطقى هو :

·        اولا: تمويل الجهود العسكرية لدعم اوكرانيا لدفع روسيا للتفاوض. يمكن لاوروبا بل يجب عليها التوجه الى الاسواق المالية العالمية وطلب للحصول على  مزيد من الدعم لاوكرانيا.

·        ثانيا: الغرض الثانى من التمويل اعطاء دفعة لاستعدادات اوروبا العسكرية، تمويل افضل لقدرات الجيوش من خلال انتاج معدات عسكرية.

من الاشكاليات الخاصة باصدار سندات ديون اوروبية هى تحفظ بعض الدول الملتزمة بزيادة النفقات العسكرية، ومنها من وصل انفاقها الى 4% من اجمالى الناتج المحلى (مقارنة بدول لا يتعدى انفاقها حاجز 1،8% ) على المساواة فى اعباء هذه الديون بين كل الدول الاعضاء، وهذا تكرار لما حدث فى ازمة اليورو. ومن المؤكد ايضا ان هناك دول سوف توافق على الاستدانة شريطة زيادة الانتاج المحلى داخل اوروبا، وهذا يعنى ويتطلب زيادة القدرة الانتاجية الدفاعية.

·        ثالثا: فى سوق الصناعات العسكرية جانبى العرض و الطلب  يلعبان دورا هاما، فمن الممكن تمويل الطلب ولكن فى حالة عدم توافر العرض محليا فان الطلب يهرب الى خارج الاتحاد،  وبالتالى فان الغرض الثالث من التمويل هو زيادة القدرة الانتاجية لقطاع الدفاع والتكنولوجيا شريطة ان يقابل هذه القدرة طلبات مستدامة من الجيوش الاوروبية. و قد قامت الوكالة الاوروبية للدفاع بعمل جيد لتحديد جانب الطلب وتحديد ما تحتاجه الجيوش من اجل تفادى التفكك واستخدام الاموال بفاعلية اكبر.

توزيع الادوار:

فيما يخص توزيع الادوار فان المفوضية عليها دور اساسى فى اطار اختصاصاتها وهى مقصورة على الجانب الصناعى من المعادلة. اما السياسة الدفاعية، من العقيدة الى القدرات الى نشر الجيوش، فهى امور تختص بها حاليا ومستقبلا الدول الاعضاء. المسألة تحتاج  تعاون وثيق بين المؤسسات لاتخاذ القرارات الصحيحة واتخاذها بسرعة  

التعليق:

1- يتناول هذا التقرير قطاع هام من سياسات الاتحاد وتحديدا العمل الخارجى، الباب الخامس من معاهدة لشبونة، الفصل الثانى و عنوانه "احكام خاصة حول السياسة الخارجية والامنية المشتركة" و ينقسم هذا الفصل الى جزئين، الجزء الاول ويتناول "احكام عامة"، والجزء  الثانى يتضمن "احكام خاصة حول السياسة الامنية والدفاعية المشتركة" وهى التى يركز عليها التقرير اعلاه. هذا القطاع بالكامل فى المعاهدة يتسم باقل درجة من "فوق الوطنية"( Supranational ) وبالتالى فهو يخضع فى اعماله الى المنهاج "بين الحكومى" (Intergovernmental)، بما يعنى اتخاذ القرارات بالاجماع وسيطرة الدول الاعضاء شبه الكاملة على انشطته، مقابل "منهاج الجماعة"، التصويت بالاغلبية( باشكالها المختلفة البسيطة، المؤهلة و المطلقة) ودور رئيسى لمؤسسات الاتحاد( المفوضية، المجلس، البرلمان).

2- ويستشف من التقرير ان العمل وفق المنهاج "بين الحكومى" فى هذا القطاع، وبشكل خاص فى التعامل مع ازمات خطيرة تحتاح الىى قرارات سريعة وحاسمة من جانب الاتحاد، له جوانب سلبية عديدة ومن هنا الاشارات فى التقرير الى طول المناقشات و التردد و البطئ فى اتخاذ القرارات ( تحقيق الاجماع بين 27 دولة ليس باليسير) وصعوبة توفير التمويل.

3- اضافة الى ما سبق يوضح التقرير انه وبرغم حرص معدى معاهدة لشبونة على تفادى سوابق تنازع الاختصاصات بين مؤسسات الجماعة/الاتحاد والدول الاعضاء (ما اكثر النزاعات التى تناولتها محكمة العدل حول الموضوع)، من خلال وضع قائمة فى المعاهدة تحدد بالتفصيل اشكال وانواع الاختصاصات ودور كل من مؤسسات الاتحاد او الدول الاعضاء فيها، فان ذلك لا يمنع من وقوع تداخل بين مجالات عمل ودور كل طرف. وقد ضرب التقرير مثالا واضحا حول صعوبة تحديد اين تبدأ وتنتهى "سياسة التصنيع العسكرى "، والتى تتمتع فيها المفوضية بدور واختصاص هام ( المادة 6 معاهدة نظام عمل الاتحاد)، واين تبدأ وتنتهى "سياسة الدفاع"، والتى تتمتع فيها الدول باختصاص حصرى، ومن هنا الاقتراح فى النهاية الى ضرورة التنسيق الوثيق بين كل اللاطراف.

4- لا شك ان التقرير قدم معلومات هامة وحديثة حول البيئة الامنية سواء فى اوروبا او محيطها ورد فعل الاتحاد حتى الان، فانه فى سياق العرض اشار الى موضوعات مثل البوصلة الاستراتيجية للامن والدفاع، التعاون الهيكلى الدائم، وكالة الدفاع الاوروبية، صندوق السلام الاوروبى، نلقى عليها الضوء فيما يلى:

أ- البوصلة الاستراتيجية للامن والدفاع[2]:

وثيقة البوصلة الاستراتجية للامن والدفاع التى اعدتها هيئة العمل الخارجى تم طرحها عام 2022 و اعتمادها من المجلس الاوروبى فى 25 مايو 2022، يعدها البعض انها نقلة نوعية فى مجال السياسة الامنية والدفاعية المشتركة. هى تأخذ شكل خارطة طريق تتضمن محاور واهداف محددة مع برنامج زمنى لتطبيقها لدعم الامن والدفاع بحلول 2030، ومن اهدافها التقدم نحو ثقافة استراتيجية ذات نظرة مستقبلية مشتركة و جعل اوروبا مصدر اقوى واكثر قدرة على توفير الامن وحماية المواطنين والمساهمة فى السلام والامن الدوليين، دعم الاستقلالية الاستراتيجية للاتحاد وقدرته على العمل مع شركاء لحماية قيمه ومصالحه، تقييما مشتركا للبيئة الاستراتيجية التى يعمل فيها الاتحاد وللمخاطر والتحديات، رفع قدرة الاتحاد على العمل بفاعلية وحسم فى الازمات وحماية امنه ومواطنيه.

ب-التعاون الهيكلى الدائم[3]

معاهدة لشبونة ادخلت امكانية قيام بعض الدول اعضاء الاتحاد بتعزيز تعاونهم فى الموضوعات العسكرية من خلال انشاء تعاون هيكلى دائم ( المواد 42(6) و 46 معاهدة الاتحاد الاوروبى). لهذا الغرض، الدول المهتمة لا بد وان تستوفى بعض الشروط منصوص عليها فى البروتوكول رقم 10 الملحق بالمعاهدة. الوكالة الاوروبية للدفاع تتابع بشكل منتظم مساهمات الدول المشاركة. وعلى الدول اعضاء الاتحاد التى ترغب ان تؤسس فيما بينها تعاون هيكلى دائم اخطار المجلس بنيتها وكذلك الممثل الاعلى للشئون الخارجية والسياسة الامنية. بعد هذا الاخطار على المجلس اصدار قرار عبر الاغلبية المؤهلة لانشاء التعاون الهيكلى الدائم وقائمة الدول المشاركة. عضوية دول جديدة او تعليق عضوية دول مشاركة يتم بقرار من المجلس بالاغلبية المؤهلة للدول المشاركة فى التعاون الهيكلى الدائم. القرارات والتوصيات المتخذة فى اطار التعاون الهيكلى الدائم تصدر باجماع الدول المشاركة فيه فقط.

ج-وكالة الدفاع الاوروبية[4]

تم انشائها عام 2004 وتختص بدعم جهود الدول الاعضاء لتطوير مواردها العسكرية ودعم المشروعات الاوروبية التعاونية للدفاع. وتشجع بشكل خاص التعاون بين الدول الاعضاء، اطلاق مبادرات جديدة وطرح حلول لتطوير القدرات العسكرية المشتركة، تطوير الصناعات العسكرية. تعمل فى اطار السياسة الامنية والدفاعية المشتركة ويرأسها الممثل الاعلى للشئون الخارجية والامنية للاتحاد.  قرر الاتحاد عام 2017 جعلها محور ومركز للانشطة الدفاعية الممولة من الاتحاد الاوروبى .

د-صندوق السلام الاوروبى:[5]

صندوق السلام الاوروبى هو اداة خارج ميزانية الاتحاد لدعم قدرة الاتحاد للعب دور داعم للسلام حول العالم، تم انشائه فى مارس 2021 لخدمة السلام، منع النزاعات ودعم الامن الدولى. يغطى انشطة الاتحاد ذات الابعاد العسكرية والدفاعية فى اطار السياسة الخارجية والامنية المشتركة، ميزانيته خلال الفترة من 2021 الى  2027 تبلغ 17 مليار دولار. الصندوق يقوم على دعامتين: الاولى للعمليات العسكرية والثانية لانشطة تقديم المساعدات.

[1] https://www.eeas.europa.eu/eeas/defence-fragmentation-common-action-keynote-address-high-representativevice-president-josep-borrell_en

[2] A Strategic Compass For Security and Defence

[3] - Permanent Structured Cooperation

[4] - The European Defence Agency (EDA)

[5] - The European Peace Facility (EPF)