Citizenship of the EU/ Electoral Rights

مواطنة الاتحاد الاوروبى/ الحقوق الانتخابية

Citizenship of the EU/ Electoral Rights

مقدمة

1- اصدرت محكمة العدل للاتحاد الاوروبى يوم 19/11/2024 احكاما فى دعاوى حركتها المفوضية الاوروبية ضد كل من جمهورية التشيك وبولندا [1]تخص الاخلال بالحقوق الانتخابية لمواطنى الاتحاد الاوروبى، وتحديدا الحق فى التصويت والترشح فى الانتخابات البلدية وانتخابات البرلمان الاوروبى لمواطنى الاتحاد المقيمين فى دولة عضو لا يحملون جنسيتها.

2- هذه الدعاوى تعد نموذجا للدور الحيوى الذى تلعبه المفوضية فى الرقابة على صحة تطبيق المعاهدات و قوانين الاتحاد  (المادة 17 [1] معاهدة الاتحاد الاوروبى) وهو ما ادى الى اطلاق تسمية "حارس المعاهدات" (Guardian of the Treaties ) عليها، والذى يمكنها فى اطاره ولدى اخفاق السلطات المعنية فى دولة عضو فى الوفاء بالتزاماتها وفق المعاهدات وقوانين الاتحاد من تحريك دعوى مخالفة ضد الدول المعنية.

3- جدير بالذكر ان هذا النوع من دعاوى المخالفة يمكن تحريكها ضد دولة عضو من قبل المفوضية[2] او دولة عضو اخرى، واذا ما تحققت محكمة العدل بوجود المخالفة فانها تصدر حكما بضرورة اتخاذ الدولة المعنية لكل الاجراءات اللازمة لتصحيح الوضع وان لم تلتزم هذه الدولة بتطبيق هذا الحكم وفق رأى المفوضية فيمكن للاخيرة تحريك دعوى جديدة للمطالبة بتطبيق عقوبات مالية عليها. مع ذلك، ان كانت المخالفة تخص اغفال دولة عضو عن اخطار المفوضية بالاجراءات المعنية باستيعاب وفى قوانيها الداخلية لتوجيه صادر من الاتحاد فان المحكمة يمكنها، بمقترح من المفوضية، فرض عقوبات اعتبارا من صدور الحكم الاول ( المادة 260 [3] معاهدة نظام عمل الاتحاد) .

الموضوع:

لدى تقدير المفوضية بان تشريعات تشيكية و بولندية تقصر عضوية الاحزاب والحركات السياسية على مواطنى تلك الدول فقط دون مواطنى دول اعضاء اخرى مقيمين على اراضى الدولتين فقد خلصت ان هذه التشريعات تحول دون ممارسة هؤلاء المواطنين لحقوقهم فى الترشح فى الانتخابات البلدية  وانتخابات البرلمان الاوروبى وهى حقوق تمنحها اياهم المعاهدات وتحديدا المادة 22 من معاهدة نظام عمل الاتحاد التى تنص على:

1-   "كل مواطن للاتحاد مقيم فى دولة عضو لا يحمل جنسيتها سوف يكون له حق التصويت والترشح فى الانتخابات البلدية فى الدولة العضو التى يقيم فيها، وفق ذات الشروط السارية على مواطنى تلك الدولة. هذا الحق يتم ممارسته وفق ترتيبات تفصيلية يصدرها المجلس، عبر التصويت بالاجماع وفق آلية تشريعية خاصة وبعد التشاور مع البرلمان الاوروبى. هذه الترتيبات يمكن ان تتضمن بعض الاعفاءات اذا لزم الامر بسبب مشاكل خاصة لدولة عضو".

2-   ".. كل مواطن للاتحاد مقيم فى دولة عضو لا يحمل جنسيتها سوف يكون له حق التصويت والترشح فى انتخابات البرلمان الاوروبى فى الدولة العضو التى يقيم فيها، وفق ذات الشروط السارية على مواطنى تلك الدولة. هذا الحق يتم ممارسته وفق ترتيبات تفصيلية يصدرها المجلس، عبر التصويت بالاجماع وفق آلية تشريعية خاصة وبعد التشاور مع البرلمان الاوروبى. هذه الترتيبات يمكن ان تتضمن بعض الاعفاءات اذا لزم الامر بسبب مشاكل خاصة لدولة عضو".

تحركات المفوضية:

استنادا على ما سبق فقد تحركات المفوضية وفق آلية ما قبل التنازع (  Pre-Litigation ) سواء مع جمهورية التشيك او بولندا على النحو التالى:

    جمهورية التشيك

1- قامت فى عام 2010 بابلاغ الحكومة التشيكية بشكوكها حول توافق قصر الانضمام الى الاحزاب السياسية على المواطنين التشيكيين مع المادة 22 من معاهدة نظام عمل الاتحاد. نظرا لعدم اقتناع المفوضية بالمعلومات التى ردت بها الحكومة التشيكية وقناعتها بان قصر الانضمام الى الاحزاب السياسية على المواطنين التشيك يشكل اخفاقا من جانب تلك الحكومة بالتزاماتها وفق المادة 22 من معاهدة نظام عمل الاتحاد، فقد قامت المفوضية بتوجيه اخطار رسمى لها بذلك فى نوفمبر 2012، وردت الاخيرة على الخطاب بنفى مخالفتها لاى قانون للاتحاد.

2- اصدرت المفوضية بعد ذلك وفى ابريل 2014 رأيا مسببا اوضحت فيه ان الحكومة التشيكية اخفقت فى تنفيذ التزاماتها وفق المادة 22 من معاهدة نظام عمل الاتحاد من خلال منع مواطنى الاتحاد ممن لا يحملون جنسيتها ولكنهم يقيمون على اراضيها من حق تأسيس حزب سياسى او حركة سياسية وحق الانضمام الى مثل هذا الحزب او الحركة. بالتالى دعت المفوضية الحكومة التشيكية الى الالتزام بالرأى المسبب خلال شهرين من الاستلام.

3- مع عدم اقتناع المفوضية برد جديد من الحكومة التشيكية وفشل اتصالات جديدة  فى ديسمبر 2020 من جانب المفوض الاوروبى المعنى بموضوعات العدالة، قررت المفوضية رفع الامر الى محكمة العدل للاتحاد و قصر موضوع الدعوى على "اخفاق دولة عضو فى الوفاء بالتزامات وفق المادة 22 معاهدة نظام عمل الاتحاد من خلال قصر الحق فى الانضمام الى حزب سياسى او حركة سياسية على مواطنى جمهورية التشيك فقط.". وبقرار من رئيس المحكمة فى 19 مايو 2022 تمت الموافقة على طلب بولندا الانضمام الى الدعوى لمساندة موقف الحكومة التشيكية.

     جمهورية بولندا

1- فى 26 ابريل 2013 وبعد فشل الحوار مع الحكومة البولندية قامت المفوضية بتوجيه مذكرة باخطار رسمى يلفت نظر الحكومة البولندية بعدم توافق ومن وجهة نظر المفوضية قانون الدولة الذى يحتفظ بالحق فى تأسيس حزب سياسى والانضمام الى الاحزاب السياسية لحاملى الجنسية البولندية فقط، ولدى رد الحكومة البولندية برفض هذه المزاعم، اصدرت المفوضية رأيا مسببا حول الموضوع  فى 22 ابريل 2014 .

2- تضمن الرأى المسبب الاشارة الى ان جمهورية بولندا اخفقت فى الوفاء بالتزاماتها وفق المادة 22 من معاهدة نظام عمل الاتحاد من خلال حرمان مواطنين للاتحاد الاوروبى من غير حاملى الجنسية البولندية والمقيمين بصفة دائمة على الاراضى البولندية من تأسيس حزب سياسى والانضمام الى عضوية مثل هذا الحزب. بالتالى، فان المفوضية تدعو الحكومة البولندية الى الالتزام بالرأى المسبب فى غضون شهرين من استلامه.

3- مع استمرار رفض الحكومة البولندية لرأى المفوضية وفشل مسعى المفوض الاوروبى المعنى بموضوعات العدالة فى 2 ديسمبر 2020 ،  قررت المفوضية رفع الامر الى محكمة العدل للاتحاد و قصر موضوع الدعوى على "اخفاق دولة عضو فى الوفاء بالتزاماتها من خلال قانون يسمح للمواطنين البولنديين فقط بالانضمام الى الاحزاب السياسية". وبقرار من رئيس المحكمة فى 1 مايو 2022 تمت الموافقة على طلب جمهورية التشيك الانضمام الى الدعوى لمساندة موقف الحكومة البولندية.

المراجع القانونية

فى تناولها للدعوتين استندت المحكمة الى عدة مراجع قانونية على رأسها:

1- معاهدة نظام عمل الاتحاد: المادة 20 حول مواطنة الاتحاد، 21 الحق فى التنقل والاستقرار على اراضى الدول الاعضاء، بخلاف المادة 22 الموضوع الرئيسى للدعاوى المنظورة.

2- معاهدة الاتحاد الاوروبى: المادة 2 حول قيم الاتحاد والمادة 4 حول المساواة واحترام الشخصية الوطنية للدول الاعضاء. المادة 5 مبادئ المنح والوكالة والتناسب، المادة 10 الديموقراطية التمثيلية.

3-ميثاق الحقوق الاساسية للاتحاد الاوروبى: المادة 12 حول دور الاحزاب السياسية فى التعبير عن ارادة شعوب الاتحاد و حرية التجمع على كل المستويات وبشكل خاص السياسية و الاتحادات العمالية والشئون المدنية.

4- المعاهدة الاوروبية لحماية حقوق الانسان والحريات الاساسية: المادة 11 حول حرية التجمع وتأسيس جمعيات واتحادات، المادة 16 حول القيود على النشاط السياسى للاجانب.

5- قوانين الاتحاد:

·          التوجيه   Directive 93/109/EC بتاريخ 6/12/1993حول الترتيبات التفصيلية لممارسة حق التصويت والترشح فى انتخابات البرلمان الاوروبى للمقيمين فى دولة عضو لا يحملون جنسيتها.

·        التوجيه Directive 94/80/EC  بتاريخ 18 /12/1994 حول الترتيبات التفصيلية للتصويت والترشح فى الانتخابات البلدية للمقيمين فى دولة عضو لا يحملون جنسيتها.

اهم جوانب تناول المحكمة للدعوتين وفق عرض المحكمة ذاتها

1- طعنت كل من جمهورية التشيك وبولندا على قبول الدعوى على اعتبار ان المادة 22 من معاهدة نظام عمل الاتحاد تتناول حق الترشح والتصويت ولا تتعرض لعضوية الاحزاب والحركات السياسية وبالتالى لا مجال لاستناد المفوضية على هذه المادة فى دعواها، اضافة الى ان طرح المفوضية للموضوع لا يتسم بالدقة والوضوح فيم يخص نقاط القانون والوقائع التى ترجع اليها وهى عناصر مطلوبة وفق قوانين الاتحاد.

2- اوضحت المحكمة فى هذا الصدد ان المادة 258 معاهدة نظام عمل الاتحاد تنص على ان موضوع دعوى اخفاق فى الوفاء بالتزامات هى من مهام ومسئوليات المفوضية وتعبر عنها فى الرأى المسبب وهو ما قامت به المفوضية و اوضحت تماما سواء فى مستندات الدعوى او الرأى المسبب موضوع الدعوى والذى يتركز على مخالفة الدولتين للمادة 22 من خلال حرمان مواطنو الاتحاد من غير حاملى جنسياتهما والمقيمين على اراضيهما من الانضمام الى الاحزاب او الحركات السياسية، وان ذلك يعد تمييزا على اساس الجنسية بالمخالفة لقانون الاتحاد.

3- ان المادة 22 واضحة تماما فى ضرورة المساواة فى التعامل بين مواطنى الاتحاد باعتباره التزاما عاما وهو ما يترتب عليه الغاء شرط الجنسية للتصويت والترشح والانضمام الى احزاب وحركات سياسية خاصة وان هذه الاحزاب تلعب دورا اساسيا فى المنظومة الانتخابية وهى شكل اساسى من اشكال المشاركة فى الحياة السياسية.

نطاق واطار وصياغة المادة 22

1- نظرا لان محور الدعوتين هو المادة 22 من معاهدة نظام عمل الاتحاد فمن الضرورى وفق الآليات التى تتبعها دائما المحكمة فى تفسير مواد المعاهدة النظر الى صياغة، نطاق واطار المادة المعنية.

2- صياغة المادة واضحة تماما وتحدد الحق فى التصويت والترشح  فى الانتخابات البلدية و انتخابات البرلمان الاوروبى وتنص على ان ممارسة هذه الحقوق يخضع لتنظيم من جانب المجلس، وبالفعل ليست هناك، وكما تذكر كل من جمهورية التشيك وبولندا، اشارة الى موضوع  عضوية حزب سياسى او حركة سياسية.

3- مواطنو الاتحاد بالتالى يتمتعون بتلك الحقوق وفق ذات الشروط التى تسرى على مواطنى الدولة المعنية والاشارة الى "الشروط" فى صياغة المادة و التى تحكم حق التصويت والترشح يعنى ان المادة تحظر ربط ممارسة تلك الحقوق بشروط  اخرى لا تسرى على  مواطنى الدولة المعنية وانما فقط على مواطنى دول اعضاء اخرى، والمادة بالتالى تضع قاعدة عامة بعدم التمييز على اساس الجنسية كشرط لممارسة الحقوق، وهذه القاعدة من المبادئ الاساسية لقانون الاتحاد فى اطار مبدأ عام هو المساوة.

4- فيما يخص نطاق المادة 22 ومع النص على ان المجلس يتولى اصدار الترتيبات التفصيلية لممارسة تلك الحقوق والخاصة بالتصويت والترشيح فى الانتخابات البلدية وانتخابات البرلمان الاوروبى فقد تم اصدار توجيهين من المجلس حول الموضوع وان كانا لا يتضمنان ايضا احكام حول شروط الانضمام الى الاحزاب او الحركات السياسية لمواطنين للاتحاد مقيمين فى دولة لا يحملون جنسيتها.

5- الاستناد على غياب تناول المادة 22 او التوجيهات المذكورة الصادرة عن المجلس لشروط الانضمام الى الاحزاب او الحركات السياسية للقول بان ذلك يعنى وفق مبدأ المنح ( Conferral )، الذى يقوم عليه الاتحاد و ينص على ان سلطات الاتحاد هى فقط تلك السلطات الممنوحة له من الدول الاعضاء وغير ذلك يبقى ضمن سلطات واختصاصات الدول الاعضاء، ان الدول الاعضاء هى المخولة فقط بوضع وتطبيق تلك الشروط وفق ما تراه، وبالتالى ابعاد هذه الموضوعات عن نطاق المادة 22، غير صحيح على الاطلاق على اعتبار ان ممارسة الدول الاعضاء لتلك الاختصاصات مقيد بالتزامها باحترام قانون الاتحاد. 

6- ما سبق يعنى ان سواء المادة 22 او التوجيهات الصادرة عن المجلس غير قابلة ولو ضمنيا بتفسيرها على نحو انها تقيد من نطاق الحقوق والالتزامات التى تنشأ عن المادة 22 ولا انها تضعف من تأثير وفاعلية تلك الحقوق فقاعدة عدم التمييز على اساس الجنسية مصاغة بشكل عام وحتى وان كان ذلك ينقل صلاحية وضع الترتيبات التفصيلية فيما يخص عضوية الاحزاب والحركات السياسية الى الدول الاعضاء فان ممارسة الدول الاعضاء لتلك الاختصاصات لا يعنى صلاحيتها فى اضعاف وعدم تطبيق مبادئ هامة اساسية للاتحاد مثل المساواة و عدم التمييز على اساس الجنسية.

7- فيما يخص اطار المادة 22 يبدو مناسبا هنا مقارنتها وربطها بالمواد التى تقع معها فى نفس الفصل من المعاهدة وتتساوى معها من حيث الدرجة وتتناول ذات الموضوع او موضوعات ذات صلة سواء فى معاهدة نظام عمل الاتحاد او معاهدة الاتحاد الاوروبى او ميثاق الحقوق الاساسية للاتحاد او المعاهدة الاوروبية لحقوق الانسان والحريات الاساسية، وكلها تنص على حقوق هامة تمنحها المعاهدات والقوانين لمواطنى الاتحاد الاوروبى. ويلاحظ وتأكيدا لذلك ان المادة 22 والخاصة بحق التصويت والترشح فى معاهدة نظام عمل الاتحاد تقع فى الجزء الثانى وهو الخاص بعدم التمييز ومواطنة الاتحاد، و يتضمن مواد تنص على عدد من الحقوق الهامة منها عدم التمييز على اساس الجنسية، او التمييز بصفة عامة، وحق التنقل والاقامة فى الدول الاعضاء، والحقوق الانتخابية.

8- كما تناولت المحكمة ايضا حقوق اخرى ذات علاقة تمنحها المعاهدات والقوانين لمواطنى الاتحاد ومن ذلك:

·        معاهدة الاتحاد الاوروبى: الجزء الثانى والخاص بمواد حول المبادئ الديموقراطية ومنها المساواة والديموقراطية التمثيلية وحق كل المواطنين فى المشاركة فى الحياة الديمقراطية ودور الاحزاب السياسية ومبدأ الديموقراطية التمثيلية.

·        ميثاق الحقوق الاساسية للاتحاد الاوروبى: المادة 12 حول دور الاحزاب السياسية فى التعبير عن ارادة شعوب الاتحاد و حرية التجمع على كل المستويات وبشكل خاص السياسية و الاتحادات العمالية والشئون المدنية.

·        المعاهدة الاوروبية لحماية حقوق الانسان والحريات الاساسية: المادة 11 حول حرية التجمع وتأسيس جمعيات واتحادات.

خلاصات المحكمة

1- من خلال ضمان حق مواطنو الاتحاد المقيمين فى دولة عضو لا يحملون جنسيتها فى التصويت والترشح فى الانتخابات البلدية وانتخابات البرلمان الاوروبى فى تلك الدولة، وفق ذات الشروط التى تطبق على مواطنى تلك الدولة فان المادة 22 بالتالى تعد تعبيرا ملموسا عن  مبادئ الديموقراطية و المعاملة المتساوية لمواطنى الاتحاد وهى مبادئ تشكل جزء لا يتجزأ من الشخصية والقيم المشتركة للاتحاد الاوروبى التى تتبناها الدول الاعضاء وعليها ضمان احترامها على اراضيها.

2- السماح لمثل هؤلاء المواطنين للاتحاد الاوروبى بالانضمام الى احزاب او حركات سياسية فى دولة عضو يقيمون فيها والتصويت والترشح فى الانتخابات البلدية وانتخابات البرلمان الاوروبى يعد تطبيقا كاملا لمبادئ الديموقراطية والمعاملة المتساوية لا يمكن اعتباره اضرارا بالشخصية الوطنية لتلك الدولة العضو خاصة وان تلك الحقوق لا تمتد الى الانتخابات الوطنية (National Elections).

3- اخذا فى الاعتبار كل ما سبق لا بد من التأكيد انه من خلال حرمان مواطنين للاتحاد الاوروبى لا يحملون الجنسية التشيكية او البولندية ولكنهم يقيمون فى تلك الدول من حق الانضمام الى احزاب او حركات سياسية، فان جمهورية التشيك وبولندا تكونا قد اخفقتا فى الوفاء بالتزاماتهما وفق المادة 22 معاهدة نظام عمل الاتحاد. 

الاحكام

1- جمهورية التشيك

تعلن المحكمة انه من خلال حرمان مواطنين للاتحاد الاوروبى لا يحملون الجنسية التشيكية ولكنهم يقيمون فى الجمهورية التشيكية من حق الانضمام الى احزاب او حركات سياسية، فان جمهورية التشيك تكون قد اخفقت فى الوفاء بالتزاماتها وفق المادة 22 معاهدة نظام عمل الاتحاد.

2-جمهورية بولندا

تعلن المحكمة انه من خلال حرمان مواطنين للاتحاد الاوروبى لا يحملون الجنسية البولندية ولكنهم يقيمون فى الجمهورية البولندية من حق الانضمام الى حزب سياسى، فان جمهورية بولندا تكون قد اخفقت فى الوفاء بالتزاماتها وفق المادة 22 معاهدة نظام عمل الاتحاد. 

[1] - JUDGMENT OF THE COURT (Grand Chamber),19 November 2024, Case C‑814/21, ACTION for failure to fulfil obligations under Article 258 TFEU, brought on 21 December 2021, European Commission,  v Republic of Poland,  defendant, supported by:Czech Republic, 

- JUDGMENT OF THE COURT (Grand Chamber) 19 November 2024 , Case C‑808/21, ACTION for failure to fulfil obligations under Article 258 TFEU, brought on 21 December 2021, European Commission,v Czech Republic. Defendant, supported by Poland.

[2]  المادة 258 معاهدة نظام عمل الاتحاد : "اذا ما قدرت المفوضية ان دولة عضو اخفقت فى الوفاء بالتزام وفق المعاهدات، فانها تصدر رأى مسبب حول الموضوع بعد منح الدولة المعنية الفرصة لتقديم ملاحظاتها.

ان لم تلتزم الدولة المعنية بالرأى المسبب خلال الفترة الزمنية المحددة من المفوضية، فان الاخيرة يمكنها رفع الامر الى محكمة العدل للاتحاد الاوروبى.